為貫徹落實《關于加快發展節能環保產業的意見》(國發[2013]30號)、《大氣污染防治行動計劃》(國發[2013]37號)、《2014-2015年節能減排低碳發展行動方案》(國辦發[2014]23號)有關要求，制定本方案。
一、現狀和問題
(一)現狀
鍋爐是重要的能源轉換設備，也是能源消費大戶和重要的大氣污染源。我國鍋爐以燃煤為主，其中燃煤電站鍋爐近年來向大容量、高參數方向快速發展，無論是生產制造還是運營管理均已接近國外先進水平;而燃煤工業鍋爐保有量大、分布廣、能耗高、污染重，能效和污染控制整體水平與國外相比有一定的差距，節能減排潛力巨大。截至2012年底，我國在用燃煤工業鍋爐達211.7萬臺，總容量達178萬蒸噸，年消耗原煤約7億噸，占全國煤炭消耗總量的18%以上。我國燃煤工業鍋爐整體能效水平較低，其實際運行效率比國際先進水平低15個百分點左右，具有較大的節能潛力。同時，燃煤工業鍋爐污染物排放強度較大，是重要污染源,年排放煙塵、二氧化硫、氮氧化物分別約占全國排放總量的33%、27%、9%。近年來，我國出現的大范圍、長時間嚴重霧霾天氣，與燃煤工業鍋爐區域高強度、低空排放的特點密切相關。
(二)存在的主要問題
“十一五”以來，我國加大了鍋爐節能和污染控制工作的力度，通過實施節能改造工程、污染綜合整治、推動能效對標、強化監督執法、加強能力建設等工作，取得了積極成效，但仍存在一些問題，主要表現在：
一是技術裝備落后。大多數燃煤工業鍋爐容量較小，單臺平均容量僅為3.8噸/時，其中2噸/時以下臺數占比達66.5%;部分鍋爐老化嚴重，很多超過折舊年限的鍋爐，甚至上世紀七八十年代生產的低能效、高排放的鍋爐仍在使用;鍋爐系統自控水平偏低，不利于工況調節;高效鍋爐價格高、市場份額低、推廣難度大;產業集中度低，制造企業數量多、規模小，技術水平普遍較弱。
二是經濟運行水平不高。鍋爐選型裕度過大，運行負荷波動大，調節能力有限，實際運行效率低。風機、水泵等輔機大多無負荷調節檔次。鍋爐水質大多不能達到國家標準要求，鍋爐結垢較為嚴重，熱效率下降明顯。運行管理粗放，操作人員技術素質偏低。
三是燃料匹配性差。鍋爐燃料以未經洗選加工的原煤為主，煤種復雜、熱值不穩定、灰分和含硫量高。與燃燒洗選煤相比，不僅降低了鍋爐效率，還加重了環境污染。天然氣、生物質等清潔燃料比重很低。
四是環保設施不到位。10噸/時以下的燃煤工業鍋爐大多沒有配置有效的除塵裝置，基本沒有脫硫脫硝設施，排放超標嚴重。由于污染源過于分散，環境監管難度大，偷排等環境違法現象突出。
五是政策法規不完善。鍋爐設計、制造、運行、檢測等在節能環保方面的技術規范和標準尚不完善，準入門檻較低。激勵和約束機制不健全，創新驅動不足，市場缺乏節能減排的內生動力。
二、指導思想和主要目標
(一)指導思想
牢固樹立生態文明理念，以保障燃煤鍋爐安全經濟運行、提高能效、減少污染物排放為目標，建立政府引導、企業主體、市場有效驅動、全社會共同參與的工作機制，以推廣高效鍋爐、淘汰落后鍋爐、實施工程改造、提升運行水平、調整燃料結構為主要手段，強化法規標準約束，加強政策激勵，推進能力建設，構建鍋爐安全、節能與環保三位一體的監管體系，實現安全性與經濟性的協調統一，確保實現“十二五”節能減排約束性目標。
(二)基本原則
企業主體，政府引導。明確政府和企業的事權，充分發揮市場配置資源的決定性作用，增強市場主體的內生動力，形成鍋爐節能減排的長效機制;更好地發揮政府作用，形成有效激勵，加大資金投入，完善激勵約束政策。
標準驅動，加強監管。強化法規標準約束，提高節能環保準入門檻。依托現行的鍋爐安全監察體系、節能監察體系和環境監管體系，將節能環保要求作為鍋爐監管的重要內容，加大監督力度。
重點突破，系統提升。以推廣高效和淘汰落后鍋爐為重點，大幅度提升鍋爐本質效率;加強鍋爐輔機匹配、系統優化、燃料結構調整、運行管理、污染治理、服務支撐等工作，提高鍋爐系統整體運行效率和環境管理水平。
(三)主要目標
到2018年，推廣高效鍋爐50萬蒸噸，高效燃煤鍋爐市場占有率由目前的不足5%提高到40%;淘汰落后燃煤鍋爐40萬蒸噸;完成40萬蒸噸燃煤鍋爐的節能改造;推動建成若干個高效鍋爐制造基地，培育一批大型高效鍋爐骨干企業;燃煤工業鍋爐平均運行效率在2013年的基礎上提高6個百分點，形成年4000萬噸標煤的節能能力;減排100萬噸煙塵、128萬噸二氧化硫、24萬噸氮氧化物。
三、實施內容
(一)加快推廣高效鍋爐
以鍋爐定型產品能效測試結果為主要依據遴選推廣產品，公告高效鍋爐型號目錄和能效參數。加強推廣信息監管和產品質量監督，確保高效鍋爐用戶得到實惠。新改擴建固定資產投資項目和政府采購項目應優先選用列入高效鍋爐推廣目錄或能效等級達到1級的產品。嚴格落實現行稅收優惠政策，適時研究完善《節能節水專用設備所得稅優惠目錄》。
(二)加速淘汰落后鍋爐
嚴格落實政府工作報告、國發[2013]37號文、國辦發[2014]23號文要求，2014年淘汰燃煤小鍋爐5萬臺，2014-2015年淘汰20萬蒸噸落后鍋爐，各地區淘汰任務見國辦發[2014]23號文附表。除必要保留的以外，到2015年底，京津冀及周邊地區地級及以上城市建成區全部淘汰10噸/時及以下燃煤鍋爐，北京市建成區取消所有燃煤鍋爐;到2017年，地級及以上城市建成區基本淘汰10噸/時及以下的燃煤鍋爐，天津市、河北省地級及以上城市建成區基本淘汰35噸/時及以下燃煤鍋爐。在城市熱力管網覆蓋區域，加快淘汰小型分散燃煤鍋爐，推行城市集中供熱。逐步禁止生產和使用手燒鍋爐及其他落后爐型。妥善處理淘汰的舊鍋爐，研究建立統一回收機制，已淘汰鍋爐要及時報廢，采取去功能化處理并注銷使用登記證，嚴格控制已淘汰鍋爐重新進入市場，防止落后鍋爐移裝到農村或偏遠地區繼續使用。
(三)加大節能改造力度
積極開展燃煤鍋爐“以大代小”工作，重點開展燃燒優化、低溫余熱回收、太陽能預熱，熱泵(水源、地源、污水源)技術、自動控制、主輔機優化和變頻控制，改善水質及冷凝水回收利用等方面的節能技術改造。鼓勵通過產品能效測試、系統能效診斷等工作，提高節能改造的科學性和有效性。開展基于能效測試的鍋爐改造項目節能量審核試點，推動建立統一規范的鍋爐改造節能量計算方法。到2017年年底前，基本完成能效不達標的在用鍋爐節能改造。
(四)提升鍋爐系統運行水平
加強鍋爐能效測試工作，2017年底前完成對10噸/時及以上的在用燃煤工業鍋爐能效普查，將鍋爐能效數據納入現有鍋爐動態監管系統，實現信息共享。對于投用時間大于10年的鍋爐，應每2年開展能效和環保測試。推進鍋爐系統的安全、節能、環保標準化管理，開展達標試點示范，推進500個標桿鍋爐房建設。鼓勵企業和公共機構建立鍋爐能源管理系統，加強計量管理，開展在線節能監測和診斷。加強鍋爐安裝環節節能監管，改善鍋爐、輔機不匹配或與設計不一致的狀況。整合鍋爐司爐工培訓資源，統編培訓教材，強化鍋爐運行及管理人員節能專項培訓，并在鍋爐操作人員資質考核中加大節能減排知識技能的比重，切實提高運行人員操作技能。
(五)提升鍋爐污染治理水平
按照全面整治小型燃煤鍋爐的要求，地級及以上城市建成區禁止新建20噸/時以下的燃煤鍋爐，其他地區原則上不得新建10噸/時及以下的燃煤鍋爐。北京、天津、河北、山西、山東等地區地級及以上城市建成區原則上不得新建燃煤鍋爐。新生產和安裝使用的20噸/時及以上燃煤鍋爐應安裝高效脫硫和高效除塵設施。提升在用燃煤鍋爐脫硫除塵水平，10噸/時及以上的燃煤鍋爐要開展煙氣高效脫硫、除塵改造，積極開展低氮燃燒技術改造示范，實現全面達標排放。大氣污染防治重點控制區域的燃煤鍋爐，要按照國家有關規定達到特別排放限值要求。20噸/時及以上燃煤鍋爐應安裝在線監測裝置，并與當地環保部門聯網。納入國家重點監控名單的企業應按照要求建立企業自行監測制度，向屬地環境保護主管部門備案，并在環保部門統一組建的平臺上公布監測信息。支持鍋爐能效測試機構開展鍋爐環保檢測工作，實施節能環保綜合檢測試點。鼓勵鍋爐制造企業提供鍋爐及配套環保設施設計、生產、安裝、運行等一體化服務。
(六)推動高效鍋爐產業化
加大對鍋爐節能環保基礎性、前沿性和共性關鍵技術研發力度，攻克高效燃燒、高效余熱利用、自動控制、污染控制等關鍵技術，加強對科技成果推廣應用的支持力度。實施重大節能技術與裝備產業化工程，培育一批技術創新能力強、擁有自主知識產權和品牌，融研發、設計、制造、服務于一體，具備核心競爭力的鍋爐生產企業成為行業骨干。以骨干企業為核心，促進產業要素集聚，發展一批高效鍋爐制造基地。
(七)推進燃料結構優化調整
落實《商品煤質量管理暫行辦法》，加強煤炭質量管理，實現煤炭分質分級利用。加快制定鍋爐燃煤技術條件，提高燃煤品質及使用等級，推進煤炭清潔化燃燒。推廣使用洗選煤，燃煤鍋爐不得直接燃用高硫高灰份的原煤。在主要煤炭消費地、沿海沿江主要港口和重要鐵路樞紐，建設大型煤炭儲配基地和煤炭物流園區，開展集中配煤、物流供應試點示范，提高煤炭洗選加工能力，推廣符合細分市場要求的專用煤炭產品，到2018年，配煤中心示范地區50%以上的工業鍋爐燃用專用煤。在燃氣管網覆蓋且氣源能夠保障的區域，可將燃煤鍋爐改為燃氣鍋爐;在供熱和燃氣管網不能覆蓋的區域，可建設大型燃煤高效鍋爐或背壓熱電實現區域集中供熱，或改用電、生物質成型燃料等清潔燃料鍋爐。
四、保障措施
(一)完善法規標準
適時修訂《產業結構調整指導目錄》，明確限制類、淘汰類爐型。加快制修訂相關法規標準，在鍋爐制造許可、使用登記、設計文件鑒定、制造監督檢驗和安裝監督檢驗等方面，增加節能的強制性要求;加快修訂工業鍋爐能效限定值及能效等級等強制性標準，提高節能環保準入門檻;不符合排放標準的制訂嚴格的懲罰措施。加快制修訂鍋爐水動力計算、熱力計算、煙風阻力計算、鍋爐選型及配套輔機選擇、經濟運行、能效測試評價方法等標準;加快制定燃煤質量分等分級系列標準。
(二)加大資金投入
按照事權與支出相適應原則，各級政府加大鍋爐能效標準制(修)訂，能效普查、測試和監測、信息管理以及宣傳培訓、執法檢查等相關工作支持力度，促進燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程工作。鼓勵采用合同能源管理等方式引導企業、社會資金加大投入力度，建立以市場為主的長效機制實施鍋爐節能技術改造。
(三)強化監督管理
充分發揮特種設備安全監察和節能監管體系、節能監察體系和環境監管體系的作用，研究建立安全、節能、環保信息共享和聯合監督執法機制，提升監管效能。嚴格落實能評和環評制度以及鍋爐設計文件鑒定、定型產品能效測試等制度，禁止生產、銷售和使用不符合節能減排要求的鍋爐。開展對鍋爐制造和使用單位的監督檢查，曝光違規企業，加大處罰力度。加強對煤炭質量的監督檢查，確保地級及以上城市建成區銷售、使用的煤炭為低硫份低灰份的潔凈煤。
(四)落實工作責任
國家發展改革委、環境保護部要切實加強工程的綜合協調，組織推動工程的落實工作，要將各地實施情況納入省級人民政府節能減排目標責任評價考核體系，強化評價考核。發展改革委牽頭負責做好高效鍋爐推廣、鍋爐節能改造工作，環境保護部、工業和信息化部牽頭負責做好落實鍋爐淘汰、鍋爐污染治理工作，工業和信息化部牽頭負責做好高效鍋爐產業化工作，國家質檢總局牽頭負責做好系統運行水平提升以及相關規范標準制修訂、測試監測工作，國家能源局牽頭負責做好燃料結構優化工作，國管局指導做好公共機構燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程組織實施工作。其他各部門要切實履行職責、密切協調配合，形成工作合力，確保工程取得實效。各地要把實施工程作為促進節能減排、推進大氣污染防治的一項重要工作內容，制定具體的實施細則和扶持政策，狠抓落實，強化監管;要進一步細化和分解年度淘汰目標任務，加快推進集中供熱、鍋爐節能改造等工程建設。企業要強化主體責任，要嚴格遵守節能環保法規標準，增加資金投入，開展能效對標，確保完成任務。中央企業和公共機構要率先垂范，樹立行業標桿，發揮示范作用。
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