設立標準減排坐標 推進火電環保進程——環境保護部吳曉青副部長談排放標準和火電行業污染治理
近日，環境保護部與質檢總局聯合發布了新的國家排放標準《火電廠大氣污染物排放標準》，記者就各界普遍關心的制定和實施排放標準相關問題，采訪了環境保護部副部長吳曉青。
問：近日環境保護部發布了新的國家排放標準《火電廠大氣污染物排放標準》，新標準將代替原環保總局2003年發布的火電行業排放標準，請問污染物排放標準是什么性質的文件?適用于什么對象?
答：污染物排放標準是依法制定和實施的規范性文件，是環境保護技術法規。污染物排放標準的核心內容，是對向環境排污行為做出的限制性規定，因此排放標準是排污行為規范。按照法律規定，我國的排放標準分國家和地方兩級，國家排放標準由環境保護部制定，地方排放標準由省級人民政府制定，地方排放標準效力高于國家排放標準。我國現行的大氣污染防治法、水污染防治法都規定了排污單位達標排放的法律責任，因此排放標準也是判定排污行為是否合法的重要依據。
向環境排放污染物是社會生產和日常生活中廣泛存在的情形，各行各業的排放方式、規律和特點與生產工藝、生產方式有密切關系，而且往往存在很大差異，因此制定排放標準要針對排污行業的具體情況，選擇適宜的排放控制方式。客觀地講，排放標準不是一把“萬能鑰匙”，并非所有排污行為都適合用排放標準加以規范，受技術和經濟等因素制約，一些隱蔽的、不穩定、無規律、偶發的和事故狀態下的排污行為，尚無法用排放標準進行約束，而需要采用其他管理手段加以解決。排放標準適用于在現實條件下可量化、可測量、可核查的排污行為，這一特點決定了排放標準主要適用于第二產業和部分第三產業。火電行業排放大氣污染物具有連續、穩定、有組織、有規律等特征，因此適合采用排放標準加以控制。
問：在制定新的《火電廠大氣污染物排放標準》過程中，環保部提出要實施標準減排，請問標準減排的涵義是什么?排放標準對于環境保護有哪些作用?
答：所謂標準減排就是以制定嚴格的排放標準為核心，開展環境監測規范、分析方法標準、監控技術規范等配套標準制修訂工作，形成若干由相關標準組合而成的減排標準體系，并通過嚴格實施這些標準，來提高排放控制水平，實現壓增量、削存量、減總量的目標。
排放標準對于規范污染源監管、促進生產工藝和污染治理技術進步、優化產業結構、落實環境保護責任、保障人體健康和生態環境安全、改善環境質量都具有十分重要的作用。在污染減排方面，排放標準的作用尤為明顯。實施管理減排、工程減排、結構減排等三大減排措施，都離不開排放標準。排放標準也是科技減排的主要有效成分，而且隨著國家排放標準體系建設的推進，標準減排的作用將會更加凸顯。
問：環境保護部為什么修訂2003年發布的《火電廠大氣污染物排放標準》?
答：火力發電是重要的能源工業和基礎產業，對國家經濟社會發展和人民生活水平的提高都具有非常重要的作用。但同時，火力發電也是重要排污行業，火電行業對于環境質量的穩定和改善有重大影響。隨著我國經濟的持續高速增長，對于電力的需求也不斷提高，在需求刺激下，近年來國內發電行業實現了快速發展。1987年時我國電力裝機容量僅為1億千瓦，到2000年已超過3億千瓦，2010年已達9.62億千瓦，其中火電為7.07億千瓦，占全國總裝機容量的73%，火電發電量占全國發電量的80%以上。火電是排污大戶，目前火電行業二氧化硫和氮氧化物排放量分別占全國排放總量的40%以上。
雖然目前我國的電力裝機容量已經躍居世界第二，但是人均水平僅為0.74千瓦，而美國為3.5千瓦，日本為2千瓦，歐盟為1.4千瓦，因此電力行業在我國尚有很大的發展空間。同時，我們要看到，與電力行業的發展需求相比，環境容量卻是一個常數，行業發展難以避免地要受到環境質量的約束。要在行業繼續發展的同時保持環境質量穩定，就必須在發展風能、太陽能、生物質能等新型可再生綠色能源的同時，降低傳統的火電行業的排放強度，為本行業的發展騰出空間。而降低排放強度的主要措施就是制定和實施更加嚴格排放標準。
2003年發布的《火電廠大氣污染物排放標準》基于當時的環境保護工作要求，對煙塵、二氧化硫和氮氧化物的排放提出了較上一版標準更為嚴格的要求。但隨著時間的推移，該標準的內容已經不能適應當前和今后國家經濟社會發展和環境保護的需要：一是部分污染物排放限值已經滯后于技術經濟條件的發展，對于行業技術進步的促進作用在不斷減弱;二是污染物指標體系已不能完全適應新的環境保護形勢，未將火電行業的特征污染物有毒重金屬汞納入指標體系;三是環境保護新舉措對污染物排放監控方式和標準體系提出了新的要求，開展區域大氣污染聯防聯控工作需要制定實施重點行業大氣污染物特別排放限值;四是國家環境保護目標的新變化要求排放標準作出的響應，國家“十二五”規劃將氮氧化物增設為總量控制污染物，并規定了減排目標，標準中的氮氧化物等污染物排放控制水平有必要根據規劃作出調整。基于以上考慮，環境保護部決定修訂《火電廠大氣污染物排放標準》。
問：與2003年標準相比，新標準主要在哪些方面做了修改?
答：一是總體上收緊了污染物排放限值，提高了新建機組和現有機組煙塵、二氧化硫、氮氧化物等污染物的排放控制要求;二是為體現公平原則，簡化了標準體系，適當地合并了不同時期建設的現有機組的排放控制要求;三是本著實事求是的原則，進一步強化了標準的適用性，刪除了在實際工作中難以發揮作用的內容，如全廠二氧化硫最高允許排放速率的規定;四是進一步完善了污染物指標體系，增設了汞的排放限值和燃氣鍋爐排放限值;五是增設了適用于環境敏感地區的大氣污染物特別排放限值。
問：新標準大幅度提高了排放控制要求，對于減排和改善環境質量都有積極意義，同時也將導致達標成本上升，如何看待排放標準寬嚴問題?
答：排放標準是依法強制實施的技術法規，因此其政策性和導向性極強，其排放控制水平和污染物控制范圍也極易引起有關各方面的關注，成為各種利益訴求的焦點。如何確定排放限值是排放標準工作的核心議題，也是易于引發爭議的問題。
當前，我國正處于工業化和城鎮化的高速發展期，由于發展方式、產業布局、發展階段等方面的原因，使環境承受了巨大的壓力，環境形勢十分嚴峻。以環境空氣質量為例，2010年全國六分之一的縣級以上城市、四分之一的重點城市超過國家環境空氣質量標準的二級標準，一些人口稠密、經濟發達地區灰霾發生的次數居高不下。需要說明的是，我國現行的環境空氣質量標準與國際先進水平相比尚存在一定的差距，而且尚未將細顆粒物納入評價體系。在此情況下，迫切需要提高各行業的排放控制要求，降低排放強度，切實兌現環境成本。另一方面，我國雖然經濟總量已經躍居世界第二，但仍是一個發展中國家，發展經濟、增強國力、改善人民生活水平的要求同樣迫切。綜合各方面因素，在制定排放標準過程中，要很好地統籌經濟發展和環境保護，兼顧各方面的利益和要求。因此，制定排放標準絕不僅是一個的技術問題，更是經濟問題和政治問題，單純地從經濟技術層面分析標準寬嚴、評價達標成本高低是不全面的。
在制定排放標準工作中，要防止和克服兩種極端傾向性意見的影響：一個是強調發展經濟，保障就業，認為一些行業裝備水平低、企業升級改造困難，制定嚴格的標準會妨礙經濟發展，主張放寬標準;另一個是不顧經濟技術條件和達標成本，主張不惜代價地制定嚴格的標準，甚至主張直接依據健康基準制定排放標準，或要求“零排放”。要使標準產生良好的社會效益和環境效益，制定排放標準就要總攬國家經濟社會發展的大局，充分考慮國家發展的階段性特征，緊密結合國家環境保護目標要求。總之，排放標準應張馳有度。
實施新的排放標準，要求火電行業增加環保投入，與能夠產生的減排和環境效益、企業的投資強度相比，總體上達標成本在合理水平。如根據測算，到2015年時，需要進行去除氮氧化物改造的現有機組和新增的機組容量約為8.17億千瓦，估計需投資1950億元，年運行費用約612億元;除塵和脫硫設施的改造和新建投資費用約需650億元。企業達標支出可以通過電價優惠政策予以一定的補償。
問：新標準在污染減排方面會產生哪些具體的效益?
答：2009年全國氮氧化物排放總量為1692.7萬噸，電力行業氮氧化物排放量約占全國排放總量的49%，實施新標準后，到2015年，電力行業氮氧化物排放可減少580萬噸;2009年全國二氧化硫排放總量為2214.4萬噸，電力行業二氧化硫排放量約占全國排放總量的211.4%，實施這一標準后，到2015年，電力行業二氧化硫排放可減少618萬噸。此外，實施新標準對電力行業顆粒物和汞等污染物也有明顯的減排效果。
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