為貫徹國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào))和《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕31號(hào))精神，工業(yè)和信息化部、財(cái)政部制定了《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》)，要求煤炭消耗量大的地市制定工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用計(jì)劃，組織企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高煤炭利用效率，防治大氣環(huán)境污染，保障人民群眾身體健康。現(xiàn)將有關(guān)情況解讀如下：
一、《計(jì)劃》制定的背景、目的和意義
近兩年來(lái)，我國(guó)多地頻發(fā)大范圍霧霾天氣，造成空氣質(zhì)量嚴(yán)重污染，對(duì)人民群眾身體健康造成危害。在諸多導(dǎo)致霧霾天氣污染源中，燃煤是一個(gè)很重的來(lái)源。目前，煤炭在我國(guó)一次能源消費(fèi)中約占66%，煤炭消費(fèi)總量約37億噸，占全球煤炭消費(fèi)量的50%左右。全國(guó)煙粉塵排放的70%，二氧化硫排放的85%，氮氧化物排放的67%都源于以煤炭為主的化石能源燃燒，是影響大氣環(huán)境質(zhì)量的主要因素。
另一方面，從我國(guó)能源結(jié)構(gòu)和發(fā)展戰(zhàn)略角度看，能源供應(yīng)和安全事關(guān)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局，以煤炭為主體的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以發(fā)生重大改變，必須將煤炭利用作為能源戰(zhàn)略的重點(diǎn)。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第6次會(huì)議提出了“大力推進(jìn)煤炭清潔高效利用”要求，國(guó)務(wù)院《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕31號(hào))也明確提出要“按照安全、綠色、集約、高效的原則，加快發(fā)展煤炭清潔開(kāi)發(fā)利用技術(shù)，不斷提高煤炭清潔高效開(kāi)發(fā)利用水平”。
工業(yè)領(lǐng)域煤炭消耗量大，除電力行業(yè)外，2012年工業(yè)領(lǐng)域煤炭消耗占煤炭消耗總量的211%，達(dá)16億噸。此外，工業(yè)用煤行業(yè)多、分布范圍廣、利用效率低、污染物排放高，是大氣污染防治的重要領(lǐng)域。隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，能源消費(fèi)總量控制和環(huán)境保護(hù)約束日趨增強(qiáng)，加快推進(jìn)工業(yè)煤炭清潔高效利用，對(duì)于促進(jìn)工業(yè)綠色發(fā)展，減少大氣污染物的產(chǎn)生和排放，改善大氣環(huán)境質(zhì)量具有十分重要意義。
二、《計(jì)劃》的總體思路和目標(biāo)
(一)關(guān)于重點(diǎn)領(lǐng)域。除電力行業(yè)外，工業(yè)領(lǐng)域煤炭消耗量大的領(lǐng)域分別為焦化、煤化工、工業(yè)鍋爐、工業(yè)爐窯，以上4個(gè)耗煤重點(diǎn)領(lǐng)域煤炭消耗量占工業(yè)煤炭消耗量(除電力)的95%，煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別約占全國(guó)排放量的36%、125%、24%。因此，結(jié)合工業(yè)領(lǐng)域?qū)嶋H，《計(jì)劃》聚焦焦化、煤化工、工業(yè)鍋爐和工業(yè)爐窯4個(gè)領(lǐng)域作為重點(diǎn)。
(二)關(guān)于基本原則。《計(jì)劃》深入貫徹落實(shí)十八大及十八屆三中、四中全會(huì)精神，提出三條原則：一是堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合的原則。一方面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以企業(yè)為主體，根據(jù)市場(chǎng)需求推動(dòng)實(shí)施;另一方面進(jìn)一步發(fā)揮中央政府指導(dǎo)、地方政府組織協(xié)調(diào)的作用。二是堅(jiān)持企業(yè)技術(shù)改造與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的原則。不僅要加快推動(dòng)企業(yè)實(shí)施煤炭清潔高效利用技術(shù)改造，還要推動(dòng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。三是堅(jiān)持因地制宜與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合的原則。要綜合考慮本地區(qū)煤炭資源稟賦和利用水平，因地制宜推進(jìn)煤炭清潔高效利用。同時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)銜接融合，綜合提升區(qū)域煤炭清潔高效利用整體水平。
(三)關(guān)于總體思路。在分析重點(diǎn)工業(yè)領(lǐng)域煤炭消耗和大氣污染物排放的基礎(chǔ)上，確定了《計(jì)劃》的總體思路是以削減煤炭消耗量、減少污染物排放為目標(biāo)，針對(duì)焦化、工業(yè)爐窯、煤化工、工業(yè)鍋爐等4個(gè)工業(yè)耗煤重點(diǎn)領(lǐng)域，瞄準(zhǔn)煤炭消耗量大的城市，要求結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)實(shí)際，充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用，加大地方政府組織協(xié)調(diào)力度，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造，提升技術(shù)裝備水平、優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)融合，綜合提升區(qū)域煤炭清潔高效利用水平，實(shí)現(xiàn)控煤、減煤，防治大氣環(huán)境污染，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。
(三)關(guān)于主要目標(biāo)。綜合考慮《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014-2020年)》的要求及實(shí)施期限，《計(jì)劃》設(shè)定了2015-2017年和2018-2020年兩階段分期目標(biāo)。同時(shí)，在目標(biāo)的指標(biāo)選擇上，既包括煤炭消耗的節(jié)約量，也包括二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵三類大氣污染物排放的削減量。按照上述考慮，通過(guò)對(duì)焦化、工業(yè)爐窯、煤化工、工業(yè)鍋爐4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域先進(jìn)適用技術(shù)推廣普及的預(yù)測(cè)分析，并結(jié)合對(duì)全國(guó)地級(jí)市煤炭消耗量的調(diào)研和初步推算，確定的《計(jì)劃》目標(biāo)：即到2017年，實(shí)現(xiàn)節(jié)約煤炭消耗8000萬(wàn)噸以上，減少煙塵排放量50萬(wàn)噸、二氧化硫排放量60萬(wàn)噸、氮氧化物40萬(wàn)噸;到2020年，力爭(zhēng)節(jié)約煤炭消耗1.6億噸以上，減少煙塵排放量100萬(wàn)噸、二氧化硫排放量120萬(wàn)噸、氮氧化物80萬(wàn)噸。
三、《計(jì)劃》的重點(diǎn)任務(wù)
按照問(wèn)題導(dǎo)向原則，《計(jì)劃》深入分析目前4個(gè)工業(yè)耗煤重點(diǎn)領(lǐng)域煤炭利用仍存在三方面突出問(wèn)題：一是能耗高、污染重，焦化、工業(yè)爐窯、煤化工、工業(yè)鍋爐等主要用煤領(lǐng)域裝備技術(shù)水平偏低，與國(guó)際先進(jìn)水平相比存在較大差距;二是煤化工結(jié)構(gòu)不合理，煤炭綜合利用效率較低，部分產(chǎn)品存在產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象，產(chǎn)品附加值有待提高;三是煤炭利用產(chǎn)業(yè)融合度不高，大多數(shù)煤化工企業(yè)相對(duì)獨(dú)立，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)銜接不夠，煤炭整體利用水平有待提升。
基于上述分析判斷，確定了《計(jì)劃》三項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)：
一是聚焦4個(gè)工業(yè)耗煤重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)水平層面的提升。《計(jì)劃》將通過(guò)推廣應(yīng)用一批先進(jìn)適用、經(jīng)濟(jì)合理、節(jié)能減排潛力大的煤炭清潔高效利用技術(shù)，引導(dǎo)企業(yè)通過(guò)實(shí)施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造，先從源頭減少煤炭消耗及污染物產(chǎn)生，再配套相應(yīng)的末端治理措施，達(dá)到或優(yōu)于國(guó)家相關(guān)節(jié)能環(huán)保要求。
二是聚焦煤化工產(chǎn)品結(jié)構(gòu)層面的優(yōu)化升級(jí)。《計(jì)劃》通過(guò)普及能化共軌理念，推進(jìn)煤炭由單一原料向原料和燃料并重轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求，加大煤炭資源加工轉(zhuǎn)化深度，提高產(chǎn)品精細(xì)化率，大力發(fā)展清潔能源、新材料等新型煤化工，優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，提高產(chǎn)品附加值。
三是聚焦區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)層面的銜接融合。《計(jì)劃》通過(guò)優(yōu)化資源配置，促進(jìn)焦化、煤化工與冶金、建材等產(chǎn)業(yè)銜接融合，實(shí)現(xiàn)工業(yè)爐窯清潔燃料供給。在條件適宜的地區(qū)或工業(yè)園區(qū)，推進(jìn)焦化、煤化工與區(qū)域集中供熱一體化模式，替代分散中小燃煤工業(yè)鍋爐。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，控制煤炭消費(fèi)總量，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)能源梯級(jí)利用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)共生耦合的發(fā)展模式, 綜合提升區(qū)域煤炭清潔高效利用整體水平。
四、《計(jì)劃》的主要亮點(diǎn)
一是充分體現(xiàn)了深化改革轉(zhuǎn)變政府職能的要求。《計(jì)劃》深入貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，一方面發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性的作用，以企業(yè)為主體，鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求自主選擇技術(shù)改造方向。另一方面，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，按照事權(quán)分級(jí)管理的思路，明確了中央政府和地方政府在《計(jì)劃》實(shí)施中的職責(zé)分工，即工業(yè)和信息化部會(huì)同財(cái)政部進(jìn)一步發(fā)揮宏觀指導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)和作用，為地方指明煤炭清潔高效利用的方向和路徑;強(qiáng)化地方政府職責(zé)，發(fā)揮地方能動(dòng)性和組織協(xié)調(diào)作用，由省級(jí)工業(yè)主管部門會(huì)同財(cái)政主管部門，按本計(jì)劃要求，組織轄區(qū)內(nèi)煤炭消耗大的城市，結(jié)合本地實(shí)際編制具體實(shí)施方案。
二是提出了綜合提升區(qū)域煤炭清潔高效利用水平的整體解決思路。《計(jì)劃》將實(shí)施載體瞄準(zhǔn)煤炭消耗量大的城市(地級(jí)或縣級(jí))，除了從單個(gè)企業(yè)角度提出要提升煤炭清潔高效利用水平、優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的路徑外，還站在整個(gè)城市區(qū)域角度，提出要在城市轄區(qū)內(nèi)的不同行業(yè)之間、工業(yè)和社會(huì)之間進(jìn)行銜接融合，通過(guò)優(yōu)化資源配置，形成區(qū)域內(nèi)能源梯級(jí)利用，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域控煤、減煤、降低大氣污染物排放總體目標(biāo)的完成。
三是實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和金融政策的合力推進(jìn)。《計(jì)劃》一方面通過(guò)發(fā)揮能耗限額、污染物排放等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及高耗能落后設(shè)備淘汰目錄等產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)和倒逼作用，推動(dòng)企業(yè)加快提升煤炭清潔高效利用水平;另一方面通過(guò)建立多元化資金支持方式，要求利用各級(jí)財(cái)政資金中大氣污染防治、技術(shù)改造、清潔生產(chǎn)、中小企業(yè)、淘汰落后等既有資金渠道，加大統(tǒng)籌力度給予支持。同時(shí)，發(fā)揮金融政策作用，鼓勵(lì)地方拓寬融資渠道，支持專業(yè)化節(jié)能環(huán)保公司采用合同能源管理、綜合環(huán)境服務(wù)、金融租賃等模式，為企業(yè)提供技術(shù)和融資服務(wù);鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)針對(duì)實(shí)施方案提供綠色信貸等金融服務(wù);引導(dǎo)民間資本設(shè)立股權(quán)基金、產(chǎn)業(yè)基金等，支持實(shí)施方案中的項(xiàng)目。
四是突出了科技支撐能力在后續(xù)《計(jì)劃》落實(shí)中的保障作用。煤炭清潔高效利用水平的提升，核心是依靠企業(yè)采用先進(jìn)適用的技術(shù)進(jìn)行升級(jí)改造。同時(shí)，《計(jì)劃》能否落實(shí)到位，在很大程度上也依賴地方能否結(jié)合本地實(shí)際制定科學(xué)合理的實(shí)施方案。因此，下一步工業(yè)和信息化部將會(huì)同財(cái)政部做好文件出臺(tái)后的指導(dǎo)工作，適時(shí)組織有針對(duì)性的培訓(xùn)和宣貫，進(jìn)一步提高地方政府及相關(guān)企業(yè)的認(rèn)識(shí)，確保《計(jì)劃》順利推進(jìn)。此外，《計(jì)劃》也要求各級(jí)工業(yè)主管部門要組織科研院所、高等院校和骨干企業(yè)，建立產(chǎn)學(xué)研一體的煤炭清潔高效利用技術(shù)研發(fā)與推廣平臺(tái)，積極開(kāi)展技術(shù)示范，培育一批高效鍋爐等裝備制造基地，鼓勵(lì)裝備制造企業(yè)提供設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、安裝、運(yùn)行一體化服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)加快應(yīng)用相關(guān)技術(shù)。
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