改革開放以來，我國在經濟持續高速增長、工業化和城鎮化進程加速的同時，也引發了日益突出的生態環境問題，排污者造成的重大環境污染和生態破壞損失得不到賠償，公眾的環境權益和生態系統得不到保護。
制定頒布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，是追究生態環境損害賠償責任、保護生態環境資源和推動生態文明制度建設的重要舉措。
《方案》的出臺背景與基礎
一是現行環境損害賠償“重人身財產，輕生態環境”。環境損害賠償法律體系由民法、侵權責任法、環境保護基本法與單行法等法律構成，總體來看，主要側重規制環境污染導致的人身、財產損害賠償。除海洋環境保護相關法律對海洋生態環境損害有賠償規定外，目前法律體系中對生態環境損害的救濟規定不完善。環境資源具有經濟、生態及由生態衍生的精神屬性，其中生態和精神屬性是環境資源滿足人類享受在良好環境中生活和審美情趣的基礎，環境資源遭到污染或破壞，其使用價值與生態價值應該予以賠償，環境公益保護與生態環境責任追究制度缺失的問題急需得到解決。
二是民事法律應對生態環境損害賠償不足。我國憲法賦予了國家和集體對自然資源的所有權，作為國家(或集體)對其所有的自然資源的損害求償權的依據。但是，歸屬國家和集體所有的自然資源僅限于礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等部分環境資源，難以涵蓋所有的生態環境類型。同時，所有權理論重在保護自然資源的經濟價值，難以對自然資源的生態價值進行保護。而且，民法上的“物”是可支配、排他、有體之物，生態環境公共性、整體性的特點決定了其難以真正被民法之“物”涵蓋。
三是環境法律中生態環境損害賠償制度不健全。為應對我國生態環境損害救濟不力，嚴重制約經濟、社會與環境可持續發展的問題，黨的十八屆三中全會對建立健全生態環境損害賠償制度提出了要求。2014年修訂的《環境保護法》確定了損害擔責原則，并明確符合條件的環保組織為環境民事公益訴訟主體，客觀上為生態環境損害賠償責任的追究提供了依據。但此法仍規定因污染環境、破壞生態造成損害應承擔侵權責任，并未將生態環境損害包含在內。雖然最高人民法院相繼出臺了關于環境公益訴訟和環境民事侵權糾紛的司法解釋，對生態環境損害的賠償予以認可，但司法解釋主要通過訴訟中的法律適用調整個案中的生態環境損害賠償問題，并非國家法律層面對這一問題的系統規定。
《方案》的主要內容和特點
《方案》主要規定了適用范圍、試點原則、損害賠償范圍、賠償權利人和賠償義務人、賠償程序、賠償責任承擔方式，以及相應的技術、資金管理等問題。《方案》是國家層面首次以制度化的方式對生態環境損害賠償制度進行的較系統和完善的規定，并且具有諸多亮點與特色。具體來說：
第一，規定了賠償范圍，體現生態環境利益損失。
明確生態環境損害賠償范圍是構建生態環境損害賠償制度的基點。《方案》僅適用于生態環境本身損害的賠償，污染導致的人身、財產損害的賠償直接適用民事法律，不在《方案》適用范圍之內。生態環境損害賠償范圍包括必要合理的污染清除費用、環境修復費用、環境修復期間服務功能的損失以及生態環境功能的永久性損害4個主要方面。調查評估費用和有關公共服務費也應由賠償義務人承擔。
生態環境損害具有特殊性，其補救主要是通過采取生態環境損害清理與修復措施將生態環境恢復到損害發生之前。因此，生態環境的恢復是損害補救的核心目的，賠償只是保障恢復的手段。生態環境損害賠償范圍也主要取決于相應的清理與修復措施的費用。
第二，規定了賠償義務人，明確免責情形。
《方案》限于追究違法違規造成環境污染和生態破壞的單位和個人，黨委和政府有關負責人因決策失誤造成生態環境損害的，不適用本《方案》。此外，《方案》主要適用于有明確責任主體的生態環境損害賠償責任追究。對于歷史遺留的生態環境損害問題，各地可以根據實際情況進行探索，不做硬性要求。因此，《方案》規定違法排污污染環境、破壞生態的企事業單位和其他生產經營者是生態環境損害賠償的主要責任主體。
除一般責任主體外，《方案》規定了試點地方可以根據需要擴大生態環境損害賠償義務人范圍。這是因為，在實際的案例中，未盡到注意義務的管理人和實際占有人、違反誠實信用原則濫用公司法人資格的股東、明知環境違法仍向責任者提供貸款的金融機構等，都有可能是對生態環境損害結果有“責任”的主體。但是，如果不加考量地適用于生態環境損害賠償中，可能導致單純管理行為或投資行為也被追究生態環境損害賠償責任，引發有失公平的后果。因此，試點地方可以探索這些主體承擔責任的歸責原則、構成要件、抗辯事由等，進而提出相關立法建議。
第三，規定了賠償權利人，授予試點地方省級人民政府損害索賠權。
針對目前生態環境損害主要由環保組織提起環境民事公益訴訟進行救濟，政府救濟生態環境損害權責缺失的現狀，《方案》根據《環境保護法》關于地方人民政府對本行政區域環境質量負責的規定，明確賦予地方人民政府保護公共環境利益的職責，在生態環境損害發生后通過與責任者進行磋商，及時開展生態環境損害修復工作，并在磋商不成的情況下及時提起訴訟。在具體實踐中，試點地方省級人民政府可以根據環境事件的具體情況，決定由相關部門或機構負責啟動磋商或訴訟等賠償的具體工作。
這種規定的理論基礎在于，生態環境為全民所有，政府代表全民對其進行管理與保護。因此，當生態環境受到侵害時，政府有義務為保護公共環境利益不受損害進行索賠。從公共環境利益保護的角度強化了政府及其部門的履責意識。
第四，規定了賠償的磋商程序，創設救濟損害的新途徑。
《方案》在現有的環境民事訴訟之外，創設了“磋商”這種生態環境損害救濟的新途徑。根據《方案》，賠償權利人在知悉生態環境損害發生后，應當通過調查、評估等方式確定生態環境損害已經發生且達到需要賠償的程度，同時，確認生態環境損害賠償義務人。在具有明確賠償義務人的情況下，啟動與賠償義務人的磋商程序。磋商的主要內容包括調查評估內容以及修復啟動時間期限的確定。賠償責任的承擔方式優先采用修復方式，在修復不能的情況下適用金錢賠償責任。磋商過程中的關鍵信息應當向社會公開，邀請專家和公眾參與。
在生態環境損害賠償的訴訟程序之前設計前置的磋商程序，有利于通過責任者、公眾與政府的平等對話，實現公共環境利益保護的平等參與。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關系而是民事性質的關系，因為在磋商的法律關系中，賠償權利人不再是命令式治理生態環境損害，而是作為生態環境的代表者參與生態環境損害修復方案的確定。這種方式有利于平衡各方利益，也是歐美發達國家針對生態環境損害賠償問題普遍采用的做法。
第五，規定了賠償訴訟程序，拓展已有的損害救濟途徑。
《方案》賦予賠償權利人直接或在磋商不成情況下提起生態環境損害賠償訴訟的權利，是對現行環境民事公益訴訟制度的有益補充。提出了賠償權利人開展生態環境損害賠償磋商、提起生態環境損害賠償訴訟以及鼓勵環保組織提起生態環境損害賠償訴訟的要求，設計了針對生態環境損害賠償訴訟特點的證據保全、先予執行、執行監督及分期執行等制度。
賠償權利人進行磋商和訴訟中應當注意與其日常行政管理的關系，罰款、責令停產停業等是政府相關部門對違法企事業單位的行政處罰方式。生態環境損害民事賠償與行政處罰屬于不同的法律關系，并行不悖。
第六，規定了試點工作配套措施，保障制度順利推進。
《方案》明確了生態環境損害的技術和公眾參與等保障生態環境損害賠償工作順利開展的相關措施。
在生態環境損害賠償過程中，需要以環境損害評估作為技術支撐保障生態環境損害調查、評估與修復方案制定等事實認定工作的順利開展。為保障評估活動的科學合理、客觀中立，《方案》對生態環境損害評估機構能力提出了要求，并對評估活動進行規范化管理。
為有效監督生態環境損害修復與賠償中損害調查、評估、修復方案制定，行政磋商合意過程，以及修復措施與賠償金執行等工作的開展，《方案》強化了信息公開與公眾參與的要求。
加快實施《方案》的若干建議
第一，加快建立生態環境損害評估技術體系。
生態環境損害評估是確認生態環境損害發生及其程度、認定因果關系和可歸責的責任主體、制定生態環境損害修復方案、量化生態環境損失的技術依據，評估報告是生態環境損害賠償訴訟的重要證據。目前，環境污染和生態破壞行為導致的生態環境損害評估技術方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生態損害情況下如何確認各因果關系鏈條等關鍵技術問題尚待深入研究。同時，針對同一評估對象而由多個政府部門發布的不同損害評估技術方法如何做出綱領性統籌、如何在個案中選擇適用需要進一步明確。目前，當務之急是要分領域加快建立生態環境損害評估技術體系。
第二，細化賠償權利人開展的磋商和訴訟工作程序。
建議從兩個方面細化磋商與訴訟工作程序。首先，需要明確賠償權利人開展生態環境損害賠償磋商與生態環境損害賠償訴訟程序的銜接規則，以及生態環境損害賠償訴訟與環保組織根據《民事訴訟法》和《環境保護法》提起環境公益訴訟之間的關系。建議試點地方根據生態環境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規則。其次，細化生態環境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權利人的管轄范圍與案件受理、損害調查、評估的委托、責任人的認定、修復方案的制定、磋商協議的通知、磋商的形式與內容、磋商決定及其效力等內容。
第三，強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與。
建議在生態環境損害調查、評估、修復方案制定與修復執行等賠償過程中，強化公眾知情權、參與權與監督權。從賠償權利人與賠償義務人兩大主體方面明確信息公開的內容、對象、程序與方式，對涉及公共環境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態環境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態環境損害賠償的時間點，優化咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。
第四，規范生態環境損害賠償資金管理。
此方案尚未對生態環境損害賠償的社會化分擔方式進行設計。建議試點地方結合地方生態環境損害主要類型、資金需求量規模和潛在資金來源，對生態環境損害賠償資金的籌措進行頂層設計，堅持污染者付費原則，積極推進企業環境損害賠償基金與環境修復保證金制度;遵循受益者付費原則，鼓勵構建市場型環境修復基金與環境應急基金制度;提倡風險共擔原則，探索設立高風險行業環境責任信托基金與強制環境責任保險制度。此外，試點地方還可以在解決歷史性遺留問題的資金保障機制方面、建立高環境風險企業財務擔保制度方面進行積極探索，為生態環境損害賠償問題的最終解決提供模式。
責任編輯：石紅
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